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Feb 03, 2024

La desaparición de la cruz siria

Publicado por The Lawfare Institute en cooperación con Nota del editor: Este artículo fue adaptado del pronóstico mensual de agosto de 2023 del Informe del Consejo de Seguridad. En julio, el Consejo de Seguridad de la ONU no logró

Publicado por el Instituto Lawfare en cooperación con

Nota del editor: Este artículo fue adaptado del Pronóstico mensual de agosto de 2023 del Informe del Consejo de Seguridad.

En julio, el Consejo de Seguridad de la ONU no logró adoptar una resolución que reautorizara el mecanismo de ayuda transfronteriza a Siria. Como resultado, se cerró un mecanismo de nueve años de antigüedad que permitía la entrega de asistencia humanitaria a partes de Siria no controladas por el gobierno sin requerir el consentimiento del gobierno sirio. Los redactores (Suiza y Brasil) presentaron un proyecto de resolución que incluía una extensión de nueve meses del cruce de Bab al-Hawa en la frontera entre Siria y Turquía, que es utilizado por agencias humanitarias y socios de la ONU para realizar operaciones humanitarias. Fue vetado por Rusia. (El término “redactor” se refiere a un miembro del Consejo de Seguridad que dirige la negociación y redacción de resoluciones sobre cuestiones del consejo). A su vez, Rusia ofreció un borrador alternativo, que habría reautorizado el mismo cruce fronterizo durante seis meses. Sólo obtuvo dos votos afirmativos, muy por debajo de los nueve votos necesarios para que se adoptara una resolución.

La falta de reautorización de este mecanismo de larga data da lugar a varias preguntas pertinentes sobre la situación humanitaria en Siria, así como el compromiso futuro del Consejo de Seguridad y otros actores internacionales en el país. Sin una resolución que vuelva a autorizar el mecanismo transfronterizo, ¿puede la ayuda continuar fluyendo de manera predecible y sin obstáculos a través de la frontera hacia el noroeste de Siria? ¿Seguirá el Consejo de Seguridad comprometido con las cuestiones humanitarias en Siria? ¿Y cómo responderán los donantes a los esfuerzos de recuperación temprana de Siria ante el fracaso en reautorizar el mecanismo?

Fondo

El mecanismo transfronterizo fue autorizado en julio de 2014 mediante la Resolución 2165. Nació de la falta de confianza en la voluntad del gobierno sirio de distribuir la ayuda de manera justa en las zonas lideradas por la oposición. Desde 2014, ha permitido a la ONU y a sus socios brindar asistencia transfronteriza a 4,1 millones de personas, el 80 por ciento de las cuales son mujeres y niños. Desde 2017, los miembros han luchado por continuar con el mecanismo debido a opiniones divergentes de los miembros del consejo. La resolución inicial incluía cuatro cruces fronterizos para la entrega de ayuda humanitaria en Siria. Sin embargo, en 2020 solo quedaba un cruce. China y Rusia (los principales opositores al mecanismo) han argumentado durante mucho tiempo que las entregas de ayuda transfronteriza sin el consentimiento del gobierno eran medidas extraordinarias que socavaban la soberanía de Siria y deberían ser reemplazadas lo antes posible por asistencia "cruzada", que consiste en suministros entregados. a través de áreas controladas por el gobierno sirio.

Las abstenciones sobre la reautorización fueron comunes a partir de 2017, y desde 2019 todas las adopciones, excepto dos (S/RES/2585 y S/RES/2672), se han producido solo después de proyectos de resolución, vetos y resoluciones en competencia que fracasaron debido a votos insuficientes. Cada acuerdo requirió compromisos diplomáticos y, en ocasiones, textos constructivamente ambiguos para satisfacer las demandas de partes con intereses contrapuestos. Parecía que convenía tanto a Rusia como a Siria permitir que el cruce fronterizo de Bab al-Hawa desde Turquía hacia el noroeste de Siria permaneciera abierto, ya que les daba una plataforma para promover sus puntos de vista sobre el impacto negativo de las medidas coercitivas unilaterales, para enfatizar la importancia de mayores entregas entre líneas y abogar por un mayor apoyo a los proyectos de recuperación temprana en Siria. (Para obtener más información sobre esto, consulte nuestro “En retrospectiva” de agosto de 2020, titulado “Seis días, cinco resoluciones, un cruce de fronteras”).

Inicialmente, las negociaciones de este año parecían desarrollarse según este patrón familiar. Los miembros estaban divididos sobre la duración del mecanismo de ayuda transfronteriza, el lenguaje sobre la asistencia transfronteriza, la expansión propuesta de las actividades humanitarias en Siria, la referencia a medidas coercitivas unilaterales y la perspectiva de autorizar dos cruces fronterizos adicionales (Bab al-Salam y Al Ra'ee) además de Bab al-Hawa.

Los acontecimientos geopolíticos aumentaron significativamente las tensiones en torno a las negociaciones de este año, incluida la guerra prolongada en Ucrania, un motín en Rusia, el vacilante acuerdo de cereales entre la ONU y Rusia, y los avances de Suecia y Finlandia hacia la membresía de la OTAN. Es más, en febrero un terremoto de magnitud 7,8 sacudió el norte de Siria y Turquía, intensificando aún más los desafíos humanitarios. A causa del terremoto, en Siria murieron aproximadamente 6.000 personas y más de 12.000 resultaron heridas. En respuesta, Siria abrió dos cruces fronterizos adicionales desde Turquía hacia el noroeste de Siria (Bab al-Salam y Al Ra'ee) para la entrega de ayuda humanitaria durante tres meses a partir del 13 de febrero. Estos cruces fueron extendidos por el gobierno sirio por tres meses. meses más el 13 de mayo, y fueron citados en discusiones bilaterales con miembros del consejo y personal de la Secretaría de la ONU como posibles modelos para la entrega de ayuda si se cerrara el mecanismo transfronterizo de la ONU.

Negociaciones hasta el último momento

A medida que se acercaba rápidamente la fecha límite del 10 de julio para la reautorización, los redactores circularon un borrador inicial el 29 de junio, proponiendo una renovación de 12 meses del cruce fronterizo de Bab al-Hawa. Desde el inicio de las negociaciones, los miembros estaban divididos sobre esta duración y el número de cruces. El Reino Unido y Estados Unidos, entre otros, abogaron por la autorización de los cruces de Bab al-Salam y Al Ra'ee. Rusia, a su vez, se opuso firmemente a una prórroga de 12 meses y en su lugar propuso seis meses. China sostuvo que una extensión de 12 meses requería fortalecer el lenguaje de la resolución sobre entregas transfronterizas y esfuerzos de recuperación temprana. Ni Rusia ni China apoyaron la autorización de cruces adicionales.

El borrador que los redactores sometieron al procedimiento de silencio el 6 de julio incluía una autorización de 12 meses para el cruce fronterizo de Bab al-Hawa, al tiempo que introducía un nuevo lenguaje sobre las entregas a través de líneas, ampliaba las actividades humanitarias para incluir la acción humanitaria contra las minas y reconocía la escala de La crisis de desplazamiento en Siria. (El procedimiento de silencio se refiere a una práctica mediante la cual, después de las negociaciones, los redactores hacen circular un borrador con una fecha límite para presentar objeciones. Cualquier miembro del consejo puede solicitar una extensión y/o romper el silencio, lo que podría conducir a nuevas negociaciones). Rusia rompió el silencio al día siguiente. , silenciando su propio borrador de texto, que incluía una reautorización por seis meses del cruce de Bab al-Hawa y solicitaba que el secretario general de la ONU presentara un informe especial sobre el impacto de las sanciones unilaterales en la situación humanitaria y las necesidades en Siria por 10 de diciembre.

En un intento de salvar las diferencias entre su borrador y el de Rusia, los redactores revisaron posteriormente su borrador nuevamente y lo pusieron en azul (que retuvo el mandato de 12 meses) el 7 de julio. Poco después, Rusia colocó su propio borrador en azul. (Poner un borrador en azul indica que está listo para convocar a votación. El proyecto de resolución está impreso en tinta azul, tiene un número de documento, se publica en forma provisional y permanece en azul indefinidamente a menos que se retire o se vuelva negro cuando se vota. ) Se aplaza la votación prevista para ese día. Durante el fin de semana, los redactores continuaron interactuando con los miembros del consejo, así como con Siria, para encontrar puntos en común.

El 10 de julio, los Emiratos Árabes Unidos (EAU) solicitaron posponer la votación para permitir más deliberaciones sobre el proyecto de texto. Los 10 miembros electos no permanentes también celebraron una reunión esa mañana, que resultó en el apoyo conjunto a un compromiso: una reautorización de nueve meses para el cruce fronterizo de Bab al-Hawa propuesta por los miembros del A3 (Gabón, Ghana y Mozambique) y el Emiratos Árabes Unidos. Más tarde ese día, en un intento de llegar a un acuerdo, los Emiratos Árabes Unidos transmitieron una serie de ediciones textuales de Rusia y Siria a los redactores. Entre ellas figuraba una reautorización de seis meses del cruce fronterizo de Bab al-Hawa con la posibilidad de una prórroga de tres meses con el consentimiento por escrito del gobierno sirio. Al final, estos no se incorporaron, ya que los redactores creían que la mayoría de los miembros del consejo no los encontrarían aceptables.

A pocas horas de que expire la autorización transfronteriza existente, los redactores circularon una versión revisada de su borrador anterior en azul, autorizando el cruce de Bab al-Hawa durante nueve meses. Este texto y el texto ruso estaban programados para votación al día siguiente, 11 de julio. Al final, ninguno de los dos proyectos fue adoptado: el proyecto de los redactores recibió 13 votos a favor y una abstención (China), pero fue vetado por Rusia. El proyecto iniciado por Rusia recibió dos votos a favor (China y Rusia) y tres en contra (Francia, Reino Unido y Estados Unidos), mientras que los 10 miembros electos se abstuvieron.

En el pasado, un veto ruso sobre esta cuestión (este fue su quinto veto relacionado con Siria desde 2019) no marcó el final del camino hacia la reautorización. Más bien, aparentemente se convirtió en parte del proceso de negociación, lo que a menudo condujo a nuevos borradores tanto de los autores originales como de Rusia y, en última instancia, a un texto aceptable. Por ejemplo, en julio de 2020, antes de llegar a un acuerdo, los miembros del consejo no lograron ponerse de acuerdo sobre dos proyectos de resolución: dos presentados por Rusia que no recibieron el número requerido de votos para ser adoptados y dos por los entonces redactores sobre el tema. Expediente humanitario de Siria (Bélgica y Alemania) que fueron vetados por China y Rusia. Esta vez, sin embargo, Rusia no parecía dispuesta a continuar negociando a pesar de los esfuerzos de los redactores por colaborar con los miembros del consejo para encontrar compromisos y reactivar el mecanismo. El embajador ruso, Vasily Nebenzya, dijo, antes de la votación del 11 de julio sobre el proyecto ruso, “si nuestro proyecto de resolución no se aprueba, el mecanismo también puede cerrarse”.

Dinámica del consejo

La reautorización del mecanismo tuvo un amplio apoyo entre los concejales. Durante la sesión informativa del consejo del 29 de junio sobre los acontecimientos políticos y humanitarios en Siria, la mayoría de los miembros del consejo abogaron por la reautorización del mandato, incluidos los miembros europeos (Albania, Francia, Malta, Suiza y el Reino Unido), el A3, Brasil, Ecuador, Japón. , los Emiratos Árabes Unidos y los EE. UU.

La vía humanitaria en Siria tiene una historia de fuerte compromiso de los miembros electos. Desde la creación de la vía por parte de Australia y Luxemburgo en 2014, los miembros electos han seguido desempeñando un papel crucial en la dirección de la vía como redactores, así como en el apoyo a las operaciones de ayuda humanitaria transfronterizas en Siria. Los 10 miembros electos generalmente se han mostrado unidos en este tema y en los últimos dos años emitieron declaraciones conjuntas en apoyo del mecanismo transfronterizo antes de las votaciones. Este año, los redactores contaron con el firme apoyo de los demás miembros electos en sus intentos de lograr un acuerdo sobre su proyecto de resolución y, por primera vez, el A3 también emitió una declaración conjunta expresando su apoyo al mandato de nueve meses y a los miembros electos. ' posición, afirmando que votarían a favor del proyecto de los redactores.

Los redactores a menudo han tenido que transitar por una delgada línea entre las demandas de los miembros del P3 (Francia, el Reino Unido y Estados Unidos) y las de China y Rusia. Este acto de equilibrio se ha vuelto cada vez más difícil a medida que las relaciones entre el P3 y Rusia se deterioraron tras la invasión rusa de Ucrania. Y a medida que más países restablecen relaciones diplomáticas con el gobierno sirio, a algunos miembros electos puede resultarles más difícil apoyar posiciones que no son favorables al gobierno sirio. Por ejemplo, algunos miembros electos como el A3 y los Emiratos Árabes Unidos creen que normalizar las relaciones con el gobierno sirio podría desempeñar un papel fundamental para abordar algunos de los desafíos clave, como la situación humanitaria y facilitar el regreso seguro y voluntario de los refugiados.

Las secuelas

El 13 de julio, el embajador sirio Bassam Sabbagh informó al presidente del Consejo de Seguridad sobre la decisión del gobierno sirio de otorgar permiso a la ONU y sus agencias especializadas para utilizar el cruce de Bab al-Hawa para entregar ayuda humanitaria a los civiles necesitados en el noroeste de Siria, “ en plena cooperación y coordinación con el Gobierno sirio”, por un período de seis meses a partir de ese día.

El 14 de julio, la Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) hizo circular una nota entre los miembros del consejo afirmando que “el permiso del gobierno sirio puede ser una base para que [las Naciones Unidas] lleven a cabo legalmente operaciones humanitarias transfronterizas a través de Bab al -Cruce fronterizo de Hawa durante el tiempo especificado”. Sin embargo, OCHA expresó su preocupación por las “condiciones” establecidas en la carta del gobierno sirio, incluido que la ONU no debería comunicarse con entidades designadas como “terroristas” y que el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y la Red Árabe Siria La Media Luna Roja (SARC) debería supervisar y facilitar la distribución de ayuda humanitaria en el noroeste de Siria. OCHA dijo que la ONU y sus socios deben continuar interactuando con partes estatales y no estatales relevantes según sea necesario desde el punto de vista operativo para llevar a cabo operaciones humanitarias seguras y sin obstáculos, de acuerdo con el mandato del coordinador de ayuda de emergencia según la Resolución 46/182 de la Asamblea General. La demanda del gobierno sirio de que el CICR y la SARC supervisen y faciliten la ayuda no era consistente con la independencia de la ONU ni práctica, señaló OCHA, ya que el CICR y la SARC no están presentes en el noroeste de Siria.

Tras semanas de compromiso bilateral, la ONU y el gobierno sirio llegaron a un entendimiento sobre el uso continuo del cruce fronterizo de Bab al-Hawa para entregar ayuda humanitaria al noroeste de Siria, que se formalizó mediante un intercambio de cartas (S/2023/603). . En una carta del 5 de agosto dirigida a Sabbagh, el Secretario General Adjunto de Asuntos Humanitarios y Coordinador de Ayuda de Emergencia de la ONU, Martin Griffiths, señaló que “[l]a cooperación y coordinación con el gobierno sirio para facilitar la asistencia transfronteriza se pueden llevar a cabo de manera que consistente con los principios básicos y la estructura y práctica actuales que componen la respuesta humanitaria de la ONU en Siria”. La carta de Griffiths decía que debería funcionar una versión del Mecanismo de Monitoreo de la ONU (UNMM) para monitorear la asistencia humanitaria de la ONU antes de su entrada a Siria. (La UNMM, establecida en julio de 2014 mediante la Resolución 2165 y renovada más recientemente por la Resolución 2672, monitoreó los envíos transfronterizos de las Naciones Unidas y sus socios que circulaban a través de los cruces fronterizos autorizados por el consejo. El mandato de la UNMM en el cruce fronterizo de Bab al-Hawa expiró junto con la Resolución 2672.) En respuesta a la demanda del gobierno sirio, contenida en su carta del 13 de julio, de permitir que el CICR y la SARC supervisen y faciliten la distribución de ayuda humanitaria, la carta de Griffiths afirmaba que, aunque ninguna de las organizaciones tiene presencia En el noroeste de Siria, “su participación en este proceso podrá explorarse cuando las circunstancias lo permitan”.

Sabbagh respondió con una carta al día siguiente reiterando la decisión del gobierno sirio de permitir que la ONU y sus agencias especializadas utilicen el cruce fronterizo de Bab al-Hawa. Además, la carta de Sabbagh también anunció la decisión del gobierno sirio de extender su autorización para el uso de los pasos fronterizos de Bab al-Salam y Al Ra'ee por un período de tres meses, hasta el 13 de noviembre. También aprobó el uso del paso fronterizo Sarmada. y Saraqib para operaciones transfronterizas, es decir, a través de líneas de conflicto interno desde áreas controladas por el gobierno sirio hacia áreas fuera del control del gobierno, durante un período de seis meses, hasta el 1 de febrero de 2024. La carta de Sabbagh tomaba nota del deseo de la ONU. “Utilizar una versión de los acuerdos de seguimiento estrictos e independientes para los envíos de ayuda en las fronteras”. También expresó su agradecimiento por el compromiso de OCHA, contenido en su carta del 5 de agosto, de hacer un llamado a los donantes para que proporcionen los fondos necesarios para las actividades humanitarias. La carta también indicó que el gobierno sirio continuará interactuando con la ONU sobre la posible participación del CICR y la SARC en las operaciones humanitarias en curso. (Para obtener más información sobre esto, consulte nuestra historia "Qué hay en azul" del 18 de agosto).

Algunos miembros del consejo, incluidos China, Rusia y los Emiratos Árabes Unidos, acogieron con satisfacción la decisión del gobierno sirio. Estos países ahora ven la entrega de ayuda al noroeste de Siria como un asunto bilateral entre la ONU y el gobierno sirio, y han alentado a la comunidad internacional a apoyar dicha cooperación. Mientras tanto, al P3 y a los Estados miembros con ideas afines les gustaría que el consejo volviera a autorizar el mecanismo transfronterizo, incluido el UNMM. Creen que un mecanismo de supervisión sólido promovería la entrega predecible y sin obstáculos de ayuda humanitaria al noroeste de Siria. También existe preocupación entre países donantes como Estados Unidos, el Reino Unido, Japón y Francia de que, en ausencia de un mecanismo de seguimiento sólido, la ayuda podría ser desviada, saqueada o impedida de llegar a determinadas comunidades.

Las implicaciones

Con las difíciles negociaciones de los últimos años, muchos miembros del consejo y funcionarios de la ONU comprendieron que el mecanismo transfronterizo eventualmente llegaría a su fin. Aún así, el fin abrupto de la autorización del mecanismo por parte del consejo en julio tomó por sorpresa a muchos miembros del consejo y funcionarios de la Secretaría de la ONU.

Algunos miembros del consejo han utilizado la decisión del gobierno sirio de abrir el cruce fronterizo de Bab al-Hawa para fortalecer su llamado a cerrar permanentemente el mecanismo autorizado por el consejo. Otros miembros se oponen, afirmando que el consejo necesita mantener un papel de liderazgo en materia de supervisión.

En términos más generales, el compromiso futuro del consejo con las cuestiones humanitarias sirias está bajo escrutinio. Rusia ha afirmado que la ausencia de una resolución que reautorice el mecanismo transfronterizo niega ahora todo compromiso del consejo en cuestiones humanitarias de Siria y anula el efecto de todas las disposiciones contenidas en las resoluciones anteriores, incluidos los requisitos de presentación de informes sobre los acontecimientos humanitarios en Siria. Algunos otros miembros del consejo opinan que la disposición que reautoriza el mecanismo transfronterizo y el resto de la Resolución 2672 se excluyen mutuamente: que todas las disposiciones, excepto el mecanismo transfronterizo, son abiertas y, por lo tanto, siguen siendo aplicables. Algunos miembros del consejo también han argumentado que los requisitos de presentación de informes descritos en la Resolución 2139 siguen vigentes.

Los requisitos de presentación de informes humanitarios en Siria han sido estrictos durante mucho tiempo y abarcan los informes del secretario general sobre el acceso a zonas sitiadas y de difícil acceso (Resolución 2139 de febrero de 2014) y la implementación de resoluciones que autorizan el mecanismo de ayuda transfronteriza (comenzando con la Resolución 2165 de julio de 2014). Con el tiempo, también se incorporaron en los informes, entre otras cuestiones, las tendencias en las operaciones interlíneas de las Naciones Unidas y los proyectos de recuperación temprana. El marco incluía una sesión informativa mensual del secretario general para mantener al consejo al tanto de los acontecimientos humanitarios. Algunos miembros del consejo, como China y Rusia, cuestionan si estos requisitos de presentación de informes siguen vigentes.

Algunos miembros del consejo, particularmente los países donantes, parecen creer que la falta de una nueva resolución que autorice el mecanismo transfronterizo puede complicar su capacidad para continuar financiando proyectos de recuperación temprana en el noroeste de Siria. En declaraciones durante la sesión informativa del consejo del 24 de julio, el embajador francés Nicolas de Rivière dijo que “al censurar el acceso transfronterizo hace unos días, Rusia al mismo tiempo puso fin al mandato otorgado a la [ONU] para participar en una recuperación temprana. actividades."

Mientras el gobierno sirio desea demostrar su legitimidad y normalizar los vínculos con la comunidad internacional, los miembros observarán atentamente si la entrega de ayuda está en consonancia con los principios humanitarios de humanidad, imparcialidad, neutralidad e independencia. Si el gobierno falla, los miembros podrían buscar nuevamente formas de garantizar una mayor transparencia y rendición de cuentas en la entrega de ayuda humanitaria a Siria.